高速公路疫情期间免费该如何补偿？

今年1月初，新冠肺炎疫情席卷全国。为统筹疫情防控和促进疫情期间人员物资安全有序流动，经国务院同意，全国收费公路从2020年2月17日零时起免收车辆通行费。

随后，有关部委联合发文，为保证高速公路经营企业合法权益，要求各地政府可以用延长收费期等方式，对免费期间经营企业的损失给予补偿。

2020年5月6日零时，经国务院同意，交通运输部发布通知，恢复全国收费公路收费。

正当全国各地政府和企业认真研究补偿方案时，广西壮族自治区交通运输厅、发改委、财政厅加急发布了《关于顺延全区收费公路收费期限的通知》，补偿方案只有一句话：“全区各收费公路项目原批复收费期限截止日期按照累计免费通行79天进行顺延”。

我不知道这个补偿方案是否征求了企业的意见并征得了企业的同意，个人认为，这么补偿有些不妥。

这次政府为应对重大疫情采取了疫情期间高速公路免费通行的紧急措施，并随即出台了要求各地政府落实补偿的文件通知，这是政府依法行政、尊重市场规则的重大表现，给市场和社会投资人释放了良好的信号。

但是，如果补偿政策落实不好，则会严重打击社会投资人投资建设高速公路的积极性，严重损害政府公信力。由于各地高速公路投资运营情况千差万别，如何落实补偿政策还是需要认真研究的。为此笔者提出具体建议供大家参考。

2017年修订的《公路法》第八条提出：收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。

目前，仍在执行的《收费公路管理条例》（2004年）关于免收通行费的条文中，没有直接相关条款，仅在第七条中，对可以免交通行费的车辆进行了说明。

根据2007年颁布的《突发事件应对法》第三条，此次新冠肺炎疫情，属于突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的特别重大突发公共卫生事件。

为应对疫情，国务院采取了多项包括交通管制等方面的紧急措施。

2月初，疫情快速蔓延，跨区域铁路民航大幅度减少班次航线、多地城际客运停运，高速公路交通量骤减。

出于保证基本的应急物资和民生物资运输，鼓励尽量利用私人交通出行减少病毒传染，减少收费站进出口人员密集接触的可能等公共利益原因，经国务院同意，暂停对所有通行车辆的收费，此举合理合法。

同时，根据《公路法》第二十一条和五十一条和《收费公路管理条例》第八条相关规定，国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资、允许依法收费并保护经营主体的合法权益。收费权可以理解为经行政许可的、受法律保护的民事权利。

疫情期间，国务院作出免费通行的政策决定，给企业带来了经济损失。

根据《行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。

此外，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十六条也有类似规定：“因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿”。

据此，可以认为，免费是为特殊时期公共利益需要而做出的行政变更，此变更给法人组织造成的财产损失，应当给予补偿。

据悉，交通运输部、发改委、财政部、人民银行等8部委出台的补偿政策核心要点是：“免费通行政策对收费公路经营管理单位造成的财产损失，由省级人民政府与相关经营主体依照有关规定，通过协商、签订合同等方式延长收费公路收费期限，保障其合法权益” 。

交通运输部要求各地研究制定延长收费期限等具体政策措施，依法给予收费公路经营管理单位合理补偿，保障企业合法权益。

进一步解释这项政策的实质内容，就是在经营主体管理运营的收费公路到期以后，允许延长一定时间的收费，用延长期限内的收费收入净现值，补偿疫情期间的损失。

即，延长的期限与免费期限不一定相等，而是延长期限的收费收入净现值等于免费政策给企业带来的财产损失值。因此，不是此次免费多少天，未来项目到期以后再延长同等天数的概念。

此外，这项政策，虽然不是直接用财政资金补偿企业的损失，但从道理上比较公平，因为高速公路采用的是“使用者付费”方式建设养护的，这项补偿政策的实质是“未来高速公路的用户”为“今天疫情期间免费使用高速公路的用户”付费。

这项政策，看起来公平合理，但在实际操作中将遇到以下几个难题，而使其落地实施比较困难。

一是损失确定比较困难

疫情免费的损失应该是免费期间的收费收入和额外增加的管理成本。

因为免费期间收费公路都是抬杆放行，高速公路也取消了省界收费站，全国高速公路2000多个项目要准确计量分车型交通量是比较困难的。而且，涉及补偿，交通量的认定也需要有专业能力的第三方机构。

二是未来净收入需要预测

全国经营性高速公路平均还有13年到期，每条路的剩余收费期限也不相同。

因此，要落实这项政策，就需要对到期以后每条高速公路的未来收入和支出进行预测。凡是预测，都存在不准确的问题，而且也存在由谁来判定预测结果的问题。

三是时间价值如何确定

因为每条收费公路距收费到期还有一定时间，企业的损失已经发生，而补偿将在十几年以后才能实施，故要考虑补偿资金的时间价值。

这个价值应该按照社会平均资金利润率来考虑更为合适。考虑到高速公路的基础设施属性，时间价值应按照项目工程可行性研究报告中进行国民经济评价时采用的内部收益率6%确定。

四是未来净收入现值较低项目落实补偿困难

一些特殊地区（崇山峻岭、高峡深壑、城市地区、连续高架等）的新建收费公路，因建设成本高、维护成本高，或因交通量小等原因，可能直到经营期末，净收入都会很低甚至为负。

如果到期以后继续延长收费，需要延长很长时间才能补偿疫情期间的损失，极端情况可能是越延长亏损越多，这些项目无法用这种方式获得真实补偿。

此外，这种补偿方式，每一个项目都会有一个不同的补偿期限。政府要对本省所有经营性收费公路逐一审定重新批准期限。

广西的补偿方式的基本逻辑是：将企业的财产损失（是指能够以货币单位计量的财产价值上的减少）认定为合法权益（是指受国家法律保护并能取得预期收益的特权，如各项无形资产）的损失。

停止79天收费的损失，就是让企业损失了79天的收费权益。未来，该项目到期以后，继续延长79天收费即可。这种补偿方式简单易行，但是在实施时会有以下不妥：

一是如何补偿免费期企业的管理运营投入

因为，免费期间收费公路虽然不收费，但还保持持续良好的运营服务，还有持续的人员和水电以及必要的管理养护支出以及银行贷款利息等，这笔费用对企业而言是额外的投入，应该给予补偿。

但是如果要补偿且只能用延长收费期限的方式补，那么，到期以后延长的期限也会长于免费期，而且仍然要逐个项目进行测算和批准。

二是少部分项目可能获得超额补偿

对于收费收入增加很快的项目，特别是刚刚建成通车的项目，收入很低，运营20年以后，收入快速增长(以年均收费收入年均增长5%计算，20年后的收入是目前的2.65倍，这种情况会较大概率出现)，如果收入的年均增长率超过平均社会资金成本，则这类项目就会得到超额补偿。

三是大部分项目实际得到的补偿可能远低于损失

对于大部分建成多年、收费收入保持稳定或小幅度增长的项目，或者因车型结构不断小型化、轻型化，或是因平行通道建成而分流导致收费收入是零增长甚至负增长的项目，若延长的期限与免费期限相同，则企业得到的补偿会远小于应得补偿。

此外，一些长期亏损的企业，延长期限的补偿方式难以接受。若无其它变通方式，实际上这些企业是得不到补偿的。

综上，广西的补偿虽然简便易行，但其结果是大部分企业得不到及时与合理的补偿，可能使得这项很重要的政策效果大打折扣。

这种补偿方式的依据在于政府的补偿对象是经营主体，补偿的内容是经营主体在疫情期间的财产损失，补偿方式是收费到期以后延长收费期限。

如果将补偿的渠道固定在经营主体即将到期的收入稳定并有正现金流的少数“标的”项目上，根据经营主体所有需要补偿的金额，反算“标的”项目的收费延长期限，使“标的”项目到期后延长收费期的净收入现值与经营主体在疫情期间的损失相等。

经营主体的其它所有项目不再延期。这种补偿方式有明显的优点，也有实施的难度，具体为：

优点是：总体补偿时间短、涉及项目少、补偿相对准确。将用来延长的项目锁定在即将到期且收入比较高的项目：

不足是：一些省除了一两个省级较大的集团主体以外，还有一些运营项目少或者运营项目比较新的主体（例如央企和民企），在内部找不到相对成熟的项目，只能按照每个项目计算补偿时间。同时，由于项目还有很长时间才能到期，所以得到有效补偿比较困难。

由于高速公路是重要的公共基础设施，因此，已经和将要发生的各种因公共利益需要的“政策改变”可能会长期存在（例如绿通政策、应急救灾、取消城市周边公路收费等）。

而根据《行政许可法》要求和依法治国的基本国策，给经营主体以合理补偿也将会是长期的。补偿的方式或者是公共财政（全体纳税者付费）、或者是使用者付费。

因此，是否可以将政府还贷收费公路到期以后，继续实行收费（若不收费，路网交通会发生不合理转移，造成拥堵和事故增加），而收费收入上缴财政并设立“专户”并加强监管。

前期，专项用于补偿政府行政决策发生变化给企业带来的损失，后期到期项目增多，收入出现盈余，还可以持续用于整体降低全路网的收费标准。

5月6日零时，高速公路已经恢复收费。各地也将按照国务院有关政策要求，开始进行补偿工作。

按照八部委政策要求，补偿的方式和结果最后要由运营单位和省级人民政府协商并签订协议予以落实。

鉴于各省份高速公路发展模式、投资主体情况各不相同，此项工作复杂性和政策性很强，对企业影响重大。

因此，建议各地应高度重视此项工作，就补偿方式充分与企业沟通协商，尽量保证每个企业的合法权益，在合法权益的前提下，尽力做到应补尽补、科学合理，保护社会资本投资建设高速公路的积极性和权益。

对于运营主体相对单一的，可以考虑统筹方式；对于主体多元的，则要努力从确保各类主体的合法权益角度出发，以延长期限为基本补偿方式，制定多方案并与各类主体协商，最终让这项政策有效落地，帮助企业尽快恢复正常。