提速自动驾驶应用场景商业化：从韩国《促进和支持自动驾驶汽车商业化法》谈起

提速自动驾驶应用场景商业化：从韩国《促进和支持自动驾驶汽车商业化法》谈起

桂宁，申杨柳，朱一方，刘宇

摘要：韩国为了推动自动驾驶汽车商业化，抢占未来汽车产业制高点，发布了自动驾驶汽车专门法律。与韩国相比，我国在自动驾驶商业化推动机制方面仍存在较大差距。分析韩国自动驾驶相关法律的基本内容和管理体制，对我国引导自动驾驶汽车发展具有借鉴意义。

关键词：自动驾驶汽车；商业化；管理体制

随着汽车与人工智能、信息通信等领域加速融合，汽车的智能化和网联化发展已经成为世界共识。历史经验表明，颠覆性的科技创新会受到传统观念、既定规则的排斥和制约，自动驾驶汽车的发展亦是如此。从世界范围看，自动驾驶汽车已经给各国现行管理体系带来挑战，法律法规调整成为影响自动驾驶汽车商业化进程的关键因素。

为抢占未来汽车战略制高点，韩国分别于2020年5月1日施行了《促进和支持自动驾驶汽车商业化法施行规则》、6月9日施行了《促进和支持自动驾驶汽车商业化法》（简称《商业化法》）以及8月5日施行了《促进和支持自动驾驶汽车商业化法施行令》。这三部法律在推动韩国自动驾驶汽车突破现有法律法规障碍，加快布局商业化方面具有重大意义。与韩国相比，我国在这方面的工作开展相对落后。本文从《商业化法》着手，分析韩国推动自动驾驶汽车商业化的特点，在此基础上对比总结我国自动驾驶汽车商业化推动机制的不足，并提出相应优化建议。

当前，韩国汽车产业面临内需不振、外销不畅的困境，综合竞争力正逐渐下降。根据韩国汽车产业协会发布的2019年数据，韩国汽车产量已经连续4年下滑，汽车出口量连续7年下滑。面对传统汽车领域的困境，韩国希望通过在新能源、自动驾驶等未来汽车领域抢占先机，推动本国汽车产业转型升级，力争到2030年成为未来汽车领域最有竞争力的国家。为此，韩国在2019年发布《2030未来汽车产业发展战略》，制定了自动驾驶汽车相关规划，具体如下：

商业化方面，2021年实现L3级自动驾驶汽车上市，并分阶段推进货车列队高速公路示范运营。2024年实现L4自动驾驶汽车部分场景下的商业化。2027年实现L4级自动驾驶汽车在韩国全境的商业化。

法律法规方面，2020年发布并实施L3级自动驾驶汽车标准，2021年制定L4级自动驾驶汽车安全标准和L4级自动驾驶保险制度，2022年导入针对自动驾驶汽车的驾照制度，2024年制定关于自动驾驶汽车交通事故责任认定标准和驾驶员义务等事项。

《商业化法》是韩国政府实现《2030未来汽车产业发展战略》相关目标的重要抓手。从管理对象看，《商业化法》适用于L3-L5级自动驾驶汽车，具体内容如下：

《商业化法》指出要建立自动驾驶汽车商业化示范区，在示范区内行驶的自动驾驶汽车可豁免安全标准和部分法律。安全标准豁免方面，自动驾驶汽车因实现自动驾驶功能导致转向、刹车、座位等装置的结构特点，无法满足汽车安全标准的，在得到国土交通部批准后，可以在示范区内行驶；法律豁免方面，自动驾驶汽车企业在得到国土交通部许可后，无须受到《乘用车运输业务法》和《货车运输业务法》的部分条款限制，可在示范区内提供有偿载客、载货服务。此外，智能交通企业可在示范区内使用《综合交通系统法》中未涵盖的新技术。

一是制定了示范区的设立、变更或解除流程。地方政府向国土交通部提出要在辖区内设立、变更或解除自动驾驶汽车商业化示范区的申请，国土交通部在接到地方政府申请后，委托自动驾驶汽车商业化示范区委员会进行审议和决定。其中，商业化示范区委员会由国土交通部设立，负责示范区的基本政策和制度制定，以及示范区的设立、变更及解除等相关事项。

二是规定了自动驾驶汽车在示范区内上路行驶和开展商业化活动的申请及审核制度。主要包括三方面内容：①无法满足汽车安全标准的自动驾驶汽车，想要在示范区内行驶的，由企业向国土交通部申请汽车安全标准豁免，为了保证安全，国土交通部在批准时有权附加一些必要条件；②拟在示范区内开展有偿载客服务的，应向国土交通部提出申请。国土交通部同意后，由国土交通部或地方政府向企业发放限量运输许可证。运输许可证的发放条件、流程及其他必要事项，由国土交通部或地方政府制定；③拟在示范区内开展有偿货运服务的，应向国土交通部提出申请，国土交通部审核通过后方可开展。

三是明确了地方政府的管理职能。地方政府可依据总统令，在职责范围内制定示范区的具体管理事项。此外，地方政府必须定期维护示范区内与自动驾驶汽车研发测试和示范运营相关的基础设施，如道路和信号灯等。

自动驾驶汽车管理涉及多个环节，仅建立标准和法律豁免制度远远不够。为此，韩国在《商业化法》中明确了一系列配套措施，要求国土交通部在以下领域提供支持。这些支持措施不但适用于商业化示范区，也适用于非商用化示范区：

一是搭建智能交通系统、绘制更新高精度地图，并向社会免费公开高精度地图成果。二是对自动驾驶汽车和自动驾驶交通物流系统相关企业提供必要的行政和财政支持；三是在技术创新领域给予支持，如收集和提供国内外技术发展信息、研发核心技术等；四是培养专业人才，在本科大学、专科大学中设置自动驾驶汽车相关专业或开展相关活动；五是鼓励相关技术人才、企业积极开展国际研发合作等，并提供必要的财政支持；六是每5年制定一次自动驾驶交通物流基本计划；七是指定自动驾驶安全区间，对自动驾驶道路基础设施和智能交通系统集中投资和管理，安全区内可允许自动驾驶汽车和非自动驾驶汽车通行。

韩国政府对汽车市场的干预较少，更重视竞争和市场机制作用，只在必要时干预，这就导致韩国历次法律调整都带有很强的目的性，且注重系统性和对产业长远发展的影响力。《商业化法》的出台也体现了韩国政府的这种管理特点。

韩国发布《商业化法》的目的明确且聚焦，即加快国内自动驾驶汽车商业化步伐，助力韩国成为未来汽车领域的领导者。从管理内容看，《商业化法》搭建了自动驾驶汽车商业化的监管框架，既明确了企业在示范区内开展相关商业化活动的管理规则，又规定了同时适用于示范区和非示范区的配套措施，几乎涵盖了自动驾驶汽车商业化示范的所有环节，具有较强的系统性。此外，《商业化法》既包括近期措施，也对政府管理提出了远期要求，具备长期性和可持续性。

韩国的汽车管理工作体制是分层次的工作体制：国会负责制定和批准法律，各个政府部门在法律授权范围内管理汽车产业。为了实现各个管理环节的有效衔接，韩国政府不仅在法律制定时会格外避免发生交叉重叠的情况，还会在授权管理部门时规避多头管理的情况。对各部门工作中不可避免的交叉协调，会用法律法规的形式明确各部门分工的协调程序。

《商业化法》中详细规定了国土交通部和地方政府的职能：国土交通部主要负责自动驾驶汽车商业化示范的宏观管理工作，如审批自动驾驶企业豁免申请，设立、变更和解除自动驾驶汽车商用化示范区，制定自动驾驶商业化配套措施等；地方政府则主要负责辖区内自动驾驶汽车商业化示范区的具体管理工作，如制定自动驾驶汽车载客限量运输许可证管理政策、定期维护示范区内与自动驾驶汽车相关的基础设施等。

总的来看，《商业化法》明确了自动驾驶汽车商业化示范的“路线图”，对“谁来管”“管什么”进行了回答。这使得国土交通部和地方政府可以依据法律授权，在职责范围内按部就班推动自动驾驶汽车立法和管理工作。

自动驾驶汽车产业具有鲜明的跨界融合特征，不仅是我国汽车产业转型升级的重要载体，更是我国汽车产业实现从跟随到赶超的关键突破口。我国在5G、互联网、人工智能等领域处于世界领先地位，发展自动驾驶汽车具有比较优势。根据我国主要汽车企业的规划，L3级自动驾驶汽车有望于2020-2022年间量产落地，L4、L5级自动驾驶汽车也将在2030年以后逐渐进入市场。然而，我国现行管理体制在推动自动驾驶汽车商业化方面仍存在较大的提升空间，具体表现在以下方面。

我国现行法律法规基于传统汽车制定，在产品管理、交通管理、道路基础设施、高精度地图、信息安全等方面存在一些制约自动驾驶汽车发展的“矛盾点”和可能触发潜在风险的“空白点”。然而，我国相关法律法规的调整进度相对缓慢，主要通过出台政策文件、战略规划等方式推动自动驾驶汽车发展。当前，我国部分企业已经具备了L3级自动驾驶汽车量产和商业化能力，但由于相关法律法规不完善，自动驾驶功能在准入、机动车登记、使用等环节存在法律风险。

自动驾驶汽车是互联网、人工智能、信息通信、汽车等领域跨界融合的产物，这就要求政府在制定政策法规时必须统筹考虑多个行业和领域的需求，建立一个系统、完善的推进机制。韩国通过出台《商业化法》，明确了自动驾驶汽车商业化“路线图”，国土交通部和地方政府在“路线图”规定的框架下推动自动驾驶汽车商业化，有利于保证管理措施的系统性、连续性。相比之下，我国自动驾驶汽车商业化推进措施零散分布于多个政策文件中，涉及的管理环节也不全面，如对人才培养缺乏足够重视。此外，部分政策文件只从宏观上进行指导，缺少配套措施和良性的运行机制，导致战略目标难以实现。

依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。韩国在本国汽车产业建立不久就开始步入法制化进程，制定了《机动车辆管理法》等多部法律，使汽车管理各个环节都有法可依，并通过法律明确各政府部门的责权边界。《商业化法》的出台意味着韩国将这一做法延续到了自动驾驶汽车领域。与韩国相比，我国自动驾驶汽车领域因主管部门的行政权力缺乏法律授权，导致多头管理、政出多门的情况时有发生。从管理职能来看，我国自动驾驶汽车管理涉及发改委、工信部、交通部、公安部、市场监管总局、商务部、自然资源部、住建部、科技部、能源局等十余个政府部门，部分管理环节存在交叉、重叠、冲突或者空白的情况。

成熟完善的法律监管体系对自动驾驶汽车健康有序发展发挥着重要作用。针对L3级自动驾驶汽车即将量产落地的实际情况，我国应加快推动法律法规的制修订工作，近期优先解决L3级自动驾驶汽车在道路测试、产品准入、上路使用、交通责任界定等环节面临的法律风险，为产业创造一个合法的发展环境。

想要实现自动驾驶汽车商业化，必须建立完善高效的推进制度，出台切实有效的支持措施。建议国家从战略高度强化、统一顶层设计，必要时可给予法律支持，在法律框架下制定一批可操作、可落地、可量化的推进措施，确保实现战略目标。推进措施应涵盖自动驾驶汽车商业化的所有关键环节，尤其是目前政策支持比较薄弱的领域，如人才培养、技术创新等，充分响应产业界需求。

借鉴节能与新能源汽车产业发展部际联席会议制度，建立由国务院牵头负责的自动驾驶汽车发展部际联席会议制度，从国家层面成立项目团队，形成跨部门、跨行业、跨领域的统筹协调机制，凝聚行业共识，形成统一的自动驾驶汽车技术、标准、法律法规发展路线。部际联席会议的职责包括：贯彻落实党中央、国务院关于自动驾驶汽车的重大决策部署；统筹协调自动驾驶汽车工作，加强各有关部门的协作配合，研究自动驾驶汽车产业在发展过程中遇到的重大问题；研究审议拟出台的自动驾驶汽车相关法律法规和重大政策，部署创新重大事项；听取行业机构、组织和相关企业提出的意见建议等。

（本文仅代表作者观点）