从加油站付款码扫过的那一刻，油车车主就在为自己的每一次出行支付隐形的道路养护费用。这笔藏在每升汽油里约1.52元的专项费用，支撑着全国公路的日常维护。但当越来越多的电动车驶上街头，这个曾经精妙的财政平衡正在悄然失衡。
2009年的燃油税改革将养路费并入燃油消费税，实现了”多用路多付费”的公平原则。每升汽油中的1.52元专项用于公路养护，这意味着一辆年行驶2万公里的燃油车大约支付2400元养路费。这套机制在过去十五年间默默运转，支撑着公路养护的庞大开支。
然而，数字正在诉说一个不同的故事。根据公开数据，2024年全国燃油税总收入约1.2万亿-1.8万亿元，其中70%用于国道、省道及农村公路的养护维修。表面看，这笔资金应当绰绰有余——全国普通公路每年养护需求约为6000亿元，即使扣除各种开支，理论上也不应出现缺口。
但缺口确实存在，而且正在扩大。交通运输部统计显示，2020-2024年，全国燃油税年均增长率从5.8%降至2.1%，而同期公路养护需求却年均增长7.3%。资金缺口已高达每年3000亿元，这意味着约40%的公路路况处于中差水平。
问题的根源在于路上的车正在发生变化。截至2024年底，全国新能源汽车保有量达3140万辆，占汽车总量的10.27%，2025年更超过5000万辆，占比突破11%。这些数字背后隐藏着深刻的财政影响：每一辆电动车都不消耗燃油，自然避开了燃油税中的养路费部分。
数据揭示的规模令人惊讶：仅2023年，因为电动车免征燃油税，就可能让公路养护资金少收约250亿元。更值得深思的是，电动车因电池重量普遍比同级别燃油车重20%-30%，对路面的磨损实际上更大。中型电动SUV重量往往超过2.5吨，而同级别燃油车可能只有2吨左右。按照常理，更重的车辆应对道路损耗承担更多责任，但现实却是重量更大的电动车免交养路费，而重量较轻的燃油车承担了绝大部分道路维护成本。
这种成本分摊机制引发了深层次的公平性质疑。燃油车主承担了85%的行业税费，却与享受免购置税、免养路费的电动车共用同样的道路基础设施。特别是网约车电动化后，高里程运营成本差异进一步加剧了市场竞争的不公平。
资金缺口的直接后果正在逐步显现。据不完全统计，2025年第二季度全国普通国省干线公路新增137处收费站，涉及河南、湖北、甘肃、陕西等多个省份。这标志着一个微妙的变化——沉寂十五年的国道收费站正在”回归”。
网传的”3000亿养路费缺口”足以成为收费动力，但更深层次的压力来自公路建设留下的万亿债务。2012到2022这十年，全国公路总里程十年增长了112万公里，相当于每年新修11万公里的路。路修好了，政绩到手了，但欠银行的贷款也到了要还本付息的时候。
养护资金的不足直接影响路况质量。业内人士提醒，如果养护资金跟不上，国省干线路况可能在短期内明显下滑，带来积水、坑洼、桥梁病害等安全隐患。养路这笔钱，拖一天，路况和成本就可能多一层风险。
政策设计者面临的困境十分清晰：一方面要继续推动汽车电动化转型，实现”双碳”目标；另一方面要确保公路养护资金的可持续性，维护基础设施的正常运转。
2026年的政策调整体现了这种平衡的艺术。从2026年1月1日起，新能源汽车购置税从”全额免征”调整为”减半征收”，每辆新能源乘用车的减税额不超过1.5万元。这项政策由财政部等相关部门实施，标志着延续十余年的税收优惠正式退坡，行业从”政策驱动”迈入”市场与技术双轮驱动”的新阶段。
与此同时，节能油车也获得了政策倾斜。2026年起，1.6升及以下排量、油耗达标的节能油车，车船税减半。比如以前每年缴360元车船税，现在只要180元，一年省180元；92号汽油消费税每升下调0.3元，加油时直接少花钱。
这种”有扶有控”的策略体现了多层次考量。一方面维持对新能源车的支持，但将优惠集中在主流消费群体；另一方面减轻节能油车的负担，同时为高排量、高能耗车型的增税预留空间。据推测，2027年起，排量≥3.0L、百公里油耗超10升的高耗能油车，购置税可能从10%上调到15%-20%。
其他国家同样面临类似挑战。英国计划从2028年4月起对电动汽车征收道路通行费，电动汽车每英里收费3便士，插电式混合动力汽车每英里收费1.5便士。英国负责预算的独立机构预算责任办公室表示，这项新税的金额大约相当于燃油车燃油税成本的一半。
德国按每公里0.03欧元计费，美国德州年收200美元，日本也在讨论”环保里程税”。这些国家的探索为中国的政策设计提供了参考，但每个国家的国情和税制结构各不相同，不能简单照搬。
海南的试点透露出未来改革的方向。虽然海南省交通运输厅明确表示从未发布过对新能源车征收养路费的政策，但海南确实在试点按里程收费模式。这个试点的核心是依托北斗导航技术，根据车辆实际行驶里程计费，轻型车费率大概在0.12元/公里，重卡等大型车辆是0.30元/公里。
这种模式理论上更公平，实现了”跑多少算多少”的原则。一辆年跑1.5万公里的电车约需交5000元养路费，虽然比同里程油车的2400元要高，但考虑到电车对道路的更大磨损，这种差异可能是合理的。
然而技术挑战不容忽视。全国几千万辆车都需安装定位设备，新建统计和结算系统，硬件投入是巨无霸开销。隐私问题同样棘手——数据归谁管理、如何使用，公众存在普遍担忧。对于家用充电桩，电费跟做饭空调都混在一起，分不清哪些电是给车用的；若只对公用充电桩加钱，又可能造成新的不公平。
更深层的问题是燃油税的使用透明度。2009年改革明确了”四不变原则”——交通资金的属性、用途、地方预算程序和事权都不变，燃油税虽然变成了中央税收，但要通过转移支付的方式”取之于地方，用之于地方”，优先保障公路养护。
但实际执行中，这些年燃油税税率一涨再涨，还带动了增值税的增加，新增的这部分税收就不再是”哪儿来哪儿去”了，而是被纳入了全国统筹。比如有的拿去补贴农业，有的用来平衡不同地区的财政，还有的被投入到新的道路建设中。按理说燃油税”主要用于公路养护”，但现在连6000亿的基本养护需求都兜不住，这就不得不让人怀疑：本该专款专用的燃油税，到底花去哪儿了？
随着新能源汽车保有量持续增长，预计到2028年电车按里程收费可能全国推广，但会有三大妥协：续航低于300km的小微电车免税、农村充电桩相关行驶不计费、充电桩企业缴纳”数据税”。政策倒逼车企从依赖补贴转向技术创新，聚焦续航和能耗优化。
公路属于公共基础设施，其可持续维护需要清晰、公平、可持续的资金保障机制。对于公路养护，公众或许需要能够便捷查询到燃油税用于家乡道路养护的具体情况；养护工程通过公平竞争降低成本、保证质量；资金的拨付与使用效率有科学的评估体系。
在环保激励与财政可持续之间寻找平衡点，既不能因噎废食放缓电动化进程，也不能忽视基础设施维护的迫切需求。这需要政策设计者展现智慧，在推动绿色转型的同时，确保每一个道路使用者都能公平地承担应尽的责任。
道路养护的钱应该从哪里来？全体纳税人，还是道路使用者？
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