广东省自然资源厅厅长陈光荣：全面推进自然资源高水平保护高效率利用，落实耕地保护“双平衡”

来源：21世纪经济报道

　　专访广东省自然资源厅厅长陈光荣：全面推进自然资源高水平保护高效率利用，落实耕地保护“双平衡”

　　南方财经全媒体记者 方晓茸 通讯员胡良栋、李浩、林国文 广州报道今年6月25日是第32个全国土地日。土地是财富之母，是自然资源最重要的组成部分，珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，土地资源和自然资源保护与利用关系国计民生、关乎子孙后代。近日，《中共广东省委 广东省人民政府关于全面推进自然资源高水平保护高效率利用的意见》（以下简称《意见》）公开发布实施，提出了自然资源领域如何统筹保护与发展的理念与路径。

　　广东是改革开放的先锋，在土地管理改革方面也一直引领风气之先、走在全国前列。早在1987年，深圳就敲响了新中国史上拍卖土地使用权的“第一槌”；2008年至2020年，广东和自然资源部（国土资源部）共建了两轮节约集约用地示范省，逐步探索出了一条耕地保护严、用地效率高、生态保护好的高质量发展道路。特别是“三旧”改造工作，是广东的一张响亮名片，2008年以来全省已累计实施“三旧”改造土地超过100万亩，完成改造60多万亩，累计投入改造资金超过2万亿元。

　　本轮机构改革后，广东自然资源系统继续大力弘扬“敢为人先”、“敢闯敢干”的改革精神，在全国率先下放省管建设用地审批权、实施用地计划指标改革，推动“三旧”改造迭代升级，创造性推进垦造水田、拆旧复垦等，为广东高质量发展提供了有力支撑，也为全国提供了实践经验。

　　南方财经记者近日专访了广东省自然资源厅厅长陈光荣，讲述广东实践探索走出一条坚守底线、服务发展、高水平保护高效率利用自然资源的高质量发展之路。

　　陈光荣说，广东省正加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系，目前全省有各级各类自然保护地1361个，占全省陆海国土总面积的10%，接下来主要是加快创建南岭国家公园。

　　今年5月30日，国务院批复同意在广州市设立华南国家植物园。陈光荣说，将“高标准建设华南国家植物园”。以华南地区植物迁地保护为重点，推动构建中国特色、世界一流、万物和谐的国家植物园体系。

　　广东的自然资源“家底”

　　南方财经：根据国家部署，开展了全覆盖的第三次国土调查，去年底正式公布了调查成果。我们很好奇，广东的自然资源“家底”到底如何？有哪些鲜明的地域特点？请您简单介绍一下。

　　陈光荣：全国第三次国土调查是国家开展的一次重大国情国力调查，也是自然资源部门组建后开展的第一项重要的基础性工作。经过近3年的努力，我们精准摸清了全省自然资源“家底”。全省耕地2853万亩、建设用地3038万亩，林地16189万亩，其他用地4886万亩，总体上呈现“七山一水一分田一分建设”的国土利用现状格局。从“三调”数据来看，主要有以下特点：

　　一是耕地质量好、数量少，分布不均匀。我省光、热、水资源等种植条件都很好，全域耕地基本可以“一年三熟”，其中，水田占比超过七成，耕地等别达到了5.47，比全国平均水平高出4个等。但耕地面积不到全省土地总面积的11%，人均耕地面积仅0.23亩，不足全国平均水平的1/5。耕地破碎程度较高，3亩以下的耕地图斑个数占80%，但面积仅占7%。从地域分布上看，近7成耕地集中在粤西粤北地区，以湛江、清远、茂名、韶关居多，4个市耕地之和接近全省一半（48%），珠三角和粤东地区耕地偏少。

　　二是全省开发强度低、效益好，但区域差异大。全省开发强度仅为11%，相比江苏、浙江、山东等沿海省份，处于较低水平，但省内区域极不平衡，东莞、深圳、佛山、中山等城市都已超过国际公认的30%的生态宜居警戒线，而韶关、河源2市开发强度还不到5%。建设用地总体利用效益好，地均产出为5.1亿元/平方公里，不算北京、上海两个直辖市，我们土地利用效益是排全国第一，深圳、广州在全国城市中排前两位，但省内区域差异性很大，珠三角地区地均效益是粤北地区的7倍多，土地效益最高的深圳市是梅州市的29倍多。

　　三是全省国土空间格局发生巨大变化，耕地转为其他农用地较多，建设用地呈集聚态势。与10年前的“二调”相比，我省耕地有比较多由于农业结构调整、国土绿化转为了其他农用地。建设用地年均增长约55万亩，珠三角以及珠三角外围城市增长较快，交通运输用地大幅增长64%，呈现向中心城市和重点城市群集聚态势，与我省城镇化、工业化和农业现代化加速推进的特征基本吻合。

　　总的来看，我省以不到2%的国土面积贡献了全国11%的国民生产总值、以占全省国土面积11%的建设用地支撑着全省96%的经济总量。但同时，随着经济社会快速发展，我省地区间资源差异性进一步凸显，一些先发地区已濒临资源承载极限，全省耕地保护面临较大压力，自然生态空间受到不同程度挤压，统筹保护资源与保障发展的难度进一步加大。

　　建设“双高”示范省的施工蓝图

　　南方财经：“双高”意见的出台，是否也是基于广东自然资源“家底”特点，在合理利用自然资源迫切需求的这种大背景下产生的？和以前我们出台的各种文件相比，有什么突出的特点和亮点？

　　陈光荣：省委省政府《关于全面推进自然资源高水平保护高效率利用的意见》的出台有其现实背景和重大意义。自2008年开始，我们开展了两轮部省合作共建节约集约用地示范省，特别近年来，我们大力推动用地审批权下放、用地指标、产业用地配置、垦造水田、拆旧复垦、乡村振兴用地保障、“三旧”改造、村镇工业集聚区改造等重点领域改革取得了突破性进展，节约集约用地水平位居全国前列。但从“三调”数据看，耕地保护压力很大，粤东西北节约集约用地有很大潜力可挖，珠三角内部也还有大量“三旧”低效用地和批而未供、闲置土地可以盘活。

　　机构改革后，自然资源部门统一管理土地、海洋、矿产、森林、湿地等自然资源，除土地外其他资源在保护与利用方面也都存在一定程度的短板弱项，比如说我省海洋生产总值已经连续27年位居全国首位，但海洋科技创新能力还不够强；林业产业产值连续13年排名全国第一，但森林资源质量还不够高、生态产品价值实现的机制还不够活。所以说，我省自然资源工作总体上是走在全国前列，但离全方位、全过程、高水平、高站位走在全国前列还有一定差距。

　　我们在系统总结两轮示范省建设基础上，找差距、补短板、强弱项，系统谋划提出了建设自然资源“双高”示范省的工作思路和方案，通过协同推进自然资源高水平保护与高效率利用，协调解决保护与开发这一矛盾的对立统一关系。可以说，《意见》是建设“双高”示范省的施工蓝图，是我省自然资源领域规格最高、内容最全面，系统性、创新性和可操作性最强的文件。具体有以下几个特点：

　　首先，突出的是高站位。《意见》既着力解决“十四五”时期自然资源领域关键问题，又谋划解决更长一段时期内全局性、结构性、根本性问题，体现出省委省政府对推进生态文明建设引领高质量发展的深远历史考量和坚定信心决心。

　　其次，突出的是系统性。从全要素、全周期、全方位和资源资产资本“三位一体”管理的角度，系统提出“六大体系”建设任务，既系统全面，又重点突出，是广东近期和今后一段时期推进自然资源管理的工作指南。

　　第三，突出的是创新性。紧紧围绕国家重大改革部署，提出创新工业用地供应模式，推进耕地占补、海岸线占补、森林覆盖率等指标交易，探索耕地易地保护机制，健全森林、湿地、海洋、矿产资源开发利用制度，试点线性工程用地审批制度改革等一系列新的举措。

　　最后，突出的是可操作性。以问题为导向，系统施策、精准施策，各项措施都具有很强的可操作性，有的措施如“全链条”遏制违法用地等已取得初步成效。

　　落实耕地保护“双平衡”

　　南方财经：耕地保护是我们的国策，就做好广东的耕地保护工作，“双高”意见里部署了哪些措施，我们准备怎么落实？

　　陈光荣： 耕地是粮食生产的命根子，是“国之大者”。过去几年，我省坚决落实最严格的耕地保护制度，在全国率先大规模垦造水田36.6万亩，有效保障了广湛高铁等162个重大项目建设，连续22年实现耕地占补平衡，2021年度国土变更调查初步结果显示我省耕地增加了，证明了近几年采取的措施是有效的。

　　但从总体上看，当前耕地保护形势仍不容乐观。广东耕地的特点是质量好、数量少、后备资源不足。广东作为全国经济和人口第一大省，各类经济活动难免要占用一些耕地，落实“占补平衡”压力大，再加上去年国家明确对在耕地上种树、种果、挖塘养鱼等“非粮化”行为必须落实耕地“进出平衡”，同时落实占补平衡和进出平衡“双平衡”的压力很大。

　　耕地是粮食生产的命根子，再难也要保住，饭碗一起端，耕地一起保。《意见》对耕地保护工作作出了系统安排，接下来，我们将围绕“确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少”这一总目标，采取5个方面的措施，把耕地切实保护好。

　　首先，划好划实耕地红线。在新一轮国土空间规划中划好划实耕地和永久基本农田控制线，带图斑、带位置下达耕地保护任务，耕地在哪儿，哪块地是永久基本农田，要让农民兄弟知道，要让基层干部清楚。

　　第二，落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”。建设项目尽量少占或不占耕地，确需占用耕地的，要“占一补一，占优补优，占水田补水田”，落实好耕地“占补平衡”。一般耕地确需转为果园、林地、鱼塘的，必须补足同等数量、质量的长期稳定利用的耕地，落实好耕地“进出平衡”。为了落实好耕地“占补平衡”和“进出平衡”这两个平衡，要继续垦造水田，同时稳慎开展耕地恢复工作。

　　第三，严格加强执法监督。建立“天上看、地上查、网上管”的耕地保护动态监测监管机制，做到早发现、早制止、早查处，对违法占用耕地的，要依法严格查处，既查事又查人。违法占用永久基本农田5亩（以上）或违法占用一般耕地10亩（以上）的，移送司法机关追究刑事责任。

　　第四，着力提升耕地保护的内生动力。不断完善耕地保护经济补偿机制，在划定耕地和永久基本农田时，实施“义务必尽，任务微调，代保有偿，长期坚持”制度，对耕地保护工作做得好的地方给予用地指标和资金奖励，让保护耕地者不吃亏，引导和推动由被动保护向主动保护转变。

　　最后，紧紧扭住责任制考核这个牛鼻子。国家要求耕地保护实行党政同责、一票否决、终身追责，我们将层层签订责任状、立下“军令状”，发挥考核“指挥棒”作用，将考核结果作为干部综合评价和奖惩的重要依据。

　　节约集约用地“全周期管理”

　　南方财经：第二个问题是有关节约集约用地。广东近年来围绕保障经济发展，在有限的土地上先行先试、不断创新，“三旧”改造就是一个典型代表。请问我们打算从哪些方面深入探索和努力？

　　陈光荣：人多地少的基本省情，决定了我们必须节约集约用好每一寸土地，“双高”意见很大篇幅在讲节约集约用地，要求我们统筹用好新增和存量两手资源，确保“高质量发展有空间”、“好项目有地用”、“好项目也要用好地”。在土地使用上，我们要做“小气鬼”、不做“大方客”。

　　第一方面，对于新增建设用地，全流程严控引导“地尽其用”。在国土空间规划编制环节，对建设用地实行总量控制，优先对符合高质量发展要求的重大平台、重大项目、重大基础设施等进行空间落位，保障用地空间。在用途管制环节，严格把好审批关，严格用地标准，落实好投资强度、容积率、建筑系数等用地控制标准。在供地环节阶段，充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过运用土地价格杠杆，促进土地节约集约利用。

　　第二方面，对于存量低效用地，下大功夫盘活利用。首先是继续把“三旧”改造名片擦亮。自2008年以来，全省累计实施“三旧”改造土地已超过100万亩，完成改造60多万亩，节约土地25万亩，累计投入改造资金超过2万亿元，拉动了社会投资，改变了城市面貌，提升了生活品质，促进了产业升级。接下来我们将深入开展“三旧”改造提质行动，把控好改造节奏，更加注重“工业改工业”，更加注重历史文化保护传承和古树名木、红色资源保护，更加注重顺应群众意愿，让改造更有品质、更有内涵、更有温度。其次是把低效的村镇工业集聚区改造好。据统计，珠三角工业用地中，村镇工业集聚区占比31%，但仅贡献2%的工业增加值，可以说推动村镇工业集聚区升级改造，是珠三角实现高质量发展的必由之路。我们将推进村镇工业集聚区升级改造提质行动，打造一批“宜业、宜游”的高品质工业集聚区，有效支持实体经济发展。第三是大力盘活批而未供和闲置土地。全省还有100万亩左右的批而未供土地和闲置土地，这也是当前盘活存量低效用地的重要潜力所在。我们将推进“增存挂钩”提质行动，倒逼各地加大批而未供和闲置土地力度，让这些土地早日产生应有的效益。

　　第三方面，对节约集约用地情况要评估、要公开。我们叫“全周期管理”，不能一锤子买卖，把地给了某一个企业，不产生工业增加值，或者是工业增加值很少，又变成了新的低效用地，我们要防止。通过检查评估，对一些低效用地项目、园区评估节约集约利用情况进行公开，接受群众的监督。

　　通过“双高”示范省建设，我们将致力于推动全省尤其是珠三角地区逐步实现以盘活存量建设用地为主的土地利用模式，在新征程上更好支撑粤港澳大湾区建设和全省高质量发展。

　　重要生态系统保护与修复重大工程

　　南方财经：自然资源保护修复也是机构改革后党中央国务院赋予自然资源部门的一个全新命题。广东准备如何高水平解答好这个全新命题？

　　陈光荣：自然资源部门是生态文明体制改革的产物，理应扛起生态文明建设主力军的职责使命。接下来，我们将根据《意见》要求，从体系构建、整体保护、系统修复三大方面来推动自然资源的高水平保护。

　　一是构建一个系统的生态保护修复体系。加快编制全省国土空间生态保护修复规划、省重要生态系统保护和修复重大工程专项规划、全省林地保护利用规划，全域创建国家森林城市，全面构建全省生态保护修复整体格局。积极推动“两山”转化的体制机制创新，探索建立自然资源领域生态产品价值实现机制，重点在红树林营造、矿山生态修复、石漠化治理、林业碳汇等方面试点推出激励机制，广泛动员全社会力量参与生态保护修复事业。

　　二是突出对重点自然生态空间的整体保护。主要做好四个方面工作。第一，划定并严守生态保护红线，目前按照国家要求我省试划生态保护红线7612万亩，约占全省陆海国土总面积的1/5，接下来，我们将严格管理，切实把具有特殊重要生态功能的这一部分国土保护好。第二，加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系，目前全省有各级各类自然保护地1361个，占全省陆海国土总面积的10%，接下来主要是加快创建南岭国家公园，深入推进自然保护地整合优化。第三，高标准建设华南国家植物园。近日，国务院批复同意在广州设立华南国家植物园，我们将认真贯彻国家部署，以华南地区植物迁地保护为重点，推动构建中国特色、世界一流、万物和谐的国家植物园体系。第四，实施生物多样性保护系统工程，持续提高石漠化地区林草植被综合盖度，健全野生动植物保护制度体系，推进国家林草局穿山甲保护研究中心和珍稀濒危植物保育“一中心三基地”项目建设，加强森林火灾和外来物种入侵的防范。

　　三是实施重要生态系统保护与修复重大工程。第一，推动红树林保护修复。我省是红树林面积最大的省份，约占全国40%。今年我们将启动万亩级红树林示范区创建工作，以点带面联通构建我省红树林整体性空间格局。第二，高标准推进绿美广东大行动，深化实施林长制，实施古树名木资源保护工程。今年，省政府已将古树名木保护和高质量水源林建设2项工作列入省十大民生实事，今年我们将重点建设高质量水源林100万亩、大径材基地50万亩、国家储备林60万亩。第三，加快推进中央和省重大修复工程项目实施，今年主要是推进南岭山区韩江中上游山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目实施，完成矿山石场治理复绿3000亩、石漠化治理3万亩，全面启动实施湛江市海洋生态保护修复项目，进一步筑牢生态安全屏障。

　　新技术手段加强土地执法

　　南方财经：因为土地价值高，有些人知法犯法，违规违法侵占土地，这对自然资源部门的管理形成了很大的压力。“双高”意见是如何破解这个难题的？

　　陈光荣：过去很长一段时间，由于合法用地意识不强，违法成本较低，加上经济建设活动项目多、体量大，我省违法用地总体上呈多发高发态势，特别是违法占用耕地问题比较突出。而且执法监督都是以事后查处整治、拆除为主，查处成本很高。这几年土地执法力度加大，全省新增违法用地特别是违法占用耕地近三年来逐年下降，但成效还要巩固。

　　为进一步巩固拓展执法监督成效，为“双高”示范省建设保驾护航，《意见》专门有“加强立法保障和执法监督”的章节，重点开展四个方面工作：

　　一是完善土地管理法规体系。我们分析近年来违法违规用地问题屡禁不止，一些是由于法律缺乏明确规定，执法依据不足，一些是由于违法成本低，导致铤而走险，比如以前非法占用1亩土地最高只能罚2万元（现在最高罚66万元），还有一些就是建设项目单位、农村村民法律意识不足的问题。近日，我们已经修订出台了《广东省土地管理条例》，接下来还将有序推动耕地和永久基本农田保护等方面法规规章的制定修订工作，做到执法监督有法可依，同时加大宣传解读力度，提升全社会依法保护和利用土地的意识。

　　二是建立完善“全链条”遏制违法用地机制。通过采取疏堵结合、分类施策的方式，前端疏导、中段提速、末端查处、严格考核问责，从规划、审批、查处、考核、问责等环节“全链条”遏制违法用地，形成自然资源系统内部外部协调联动的监管机制。

　　三是开展重点领域专项整治。压实各地执法监督主体责任，突出耕地保护这个重点，采取“全链条”“长牙齿”的硬措施，重点在农村乱占耕地建房、国家和省重大项目程序性违法、存量土地违法等方面开展好专项整治，有效遏制增量，有序整治存量。

　　四是构建早发现、早制止、严查处的工作机制。积极运用卫星遥感、视频监控、人工智能等新技术手段，结合日常土地执法巡查，把违法问题遏制在萌芽状态。同时，推动建立违法建（构）筑物强制拆除“裁执分离”机制，完善自然资源行政执法与刑事司法衔接机制，建立县级自然资源部门与乡镇（街道）综合执法衔接机制，形成查处违法用地的合力。