20世纪末叶，美国已经迈入了汽车工业的繁荣时期，而到了60年代，亚洲的日本也紧随其后，开始拥抱汽车时代。然而，我国直到80年代中后期，民众才开始普遍拥有私人轿车，真正步入汽车时代则是在21世纪。这一现象的形成，既有我国汽车工业发展滞后所致，也与计划经济时期实施的轿车分配制度紧密相连，而这种分配制度又与国家的干部待遇体系密不可分，对我国的汽车消费领域和消费观念产生了深远的影响。学界对此尚无深入研究与梳理的专文出现，本文不避浅薄，对此进行初步的探讨，以期望得到同行的指教。
一、轿车生产与保有
自清末起，中国境内陆续出现零散的轿车。1901年冬季，一位匈牙利人李恩时将两辆汽车引入上海。自那时起，每年均有外国汽车涌入中国的沿海城市。至1910年，中国进口的汽车数量已增至151辆。辛亥革命之后，中国于1920年代开始尝试自主制造汽车，但最终未能如愿。抗战后期，国民党资源委员会曾邀请美国礼和（REO）汽车厂的技术专家进行设计，旨在湖南湘潭建立一座汽车制造厂。此外，还曾在重庆筹划成立中国汽车公司，计划引进德国本茨（BENZ）汽车的生产技术，然而，这些宏伟计划最终均以失败告终。
由于长期战乱，工厂倒闭、工人失业，国内原本极为薄弱的工业基础遭到严重破坏，经济一片萧条，当时中国是世界上最贫穷的国家之一。毛泽东在形容建国初期的工业水平时说：“现在我们能造什么？能造桌子、椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”③中国汽车完全依赖进口，到1948年，各类进口汽车总共有69 159辆。④
新中国建立后，在经济建设方面苏联伸出了援手，其中一个重要的援助项目即是1956年在长春建成了我国第一个汽车制造厂。这年8月底，装配了吉斯150型货车390辆，自制解放型货车143辆，但还没有生产轿车的计划。1957年3月，一机部部长黄敬到长春视察第一汽车制造厂时谈到，毛泽东曾在一次政治局扩大会议上说：“哪一天我们开会的时候，能坐上我们自己生产的小汽车就好了。”
张宝昌：《第一辆国产轿车亮相中南海》，汪文庆主编：《中国共产党口述史料丛书》第2卷，中共党史出版社2013年版，第10页。提出一汽要承担起生产轿车的任务，并表示“越快越好”。于是，一汽从外国轿车中选择了两款样車：“一个是法国的西姆卡Vedette，另一个是美国福特Zepher”，制定了“仿造为主，适当改造”的轿车设计原则，具体设计方案是“底盘和车身设计参考西姆卡的一款中级轿车，符合干部开会用车的标准;发动机仿照奔驰190;车头标志确定为一条金色的龙，象征中华民族;车身后大灯仿照我国古代宫廷使用的宫灯;变速器采用自主设计制造的三挡机械变速器”。
史汝楫口述：《给毛主席送“东风”》，葛帮宁：《红旗》，中国工人出版社2017年版，第28页。设计方案确定后，将这款轿车命名为“东风”，意为“东风压倒西风”。1958年5月造出第一辆CA-71“东风牌”小轿车，样车送到北京，向党的八大二次会议献礼。毛泽东、周恩来、朱德等领导人十分重视国产轿车的生产，都来参观样车并提出了意见。领导的重视让一汽领导和职工受到极大的鼓舞，“东风样车回厂后，全厂立即掀起了大搞轿车运动”，
史汝楫口述，收录于《红旗》杂志，第31页的《给毛主席送“东风”》一文中提及：初步规划为首批生产100辆。
1958年，北京第一汽车附件厂在面临设备短缺和整车制造经验不足的困境中，以德国大众公司的甲壳虫紧凑型轿车为设计原型，携手清华大学汽车试验室，共同提出了创新的设计方案。经过四个月的紧张研发，该厂在同年6月成功制造出了首辆轿车，并将其命名为“井冈山”。
《中国汽车工业史》编委会编纂：《中国汽车工业史1901-1990》，页码五十三。据该厂党委书记回忆，当时的条件可谓艰苦至极，甚至连一座现成的厂房都难以寻觅，我们只能搭建帆布篷作为临时的厂房使用。我们首先对伏克斯瓦根品牌的小型轿车进行了详尽的测绘，搜集了所有必要的数据，并在此基础上绘制图纸，设计出我们自己的设计方案。最为棘手的是发动机的设计，尽管图纸已经完成，但缺乏专业的生产设备，缸盖与缸体只能依赖手工制作。而这不仅限于缸盖与缸体，整个发动机的上百个部件也都是我们亲手制造的。因此，可以断言，北京的第一辆汽车完全是手工制造的杰作。
陈义风、赵洪山在《当代北京汽车史话》一书中，于2015年由当代中国出版社出版，第29页记载：上海汽车装修厂选用波兰华沙牌及美国顺风牌轿车作为原型车，借鉴华沙牌的底盘设计及顺风轿车的车身造型，取长补短，采纳“土洋结合”的制造工艺，通过手工敲制完成车身制造。该厂于9月份成功制造出首辆轿车，并将其命名为“凤凰”。
《上海汽车工业史》编纂委员会编撰：《上海汽车工业史（1901-1990）》，由上海人民出版社于1992年出版，具体内容详见第40页。
新中国成立之初，轿车作为日常出行工具，主要服务于各级党政军的高级领导层，以及处理领导机关事务和接待外宾的出行需求。中央领导人所乘坐的，乃苏联所赠之“吉斯”牌高级轿车。为了确保中央领导能够乘坐国产轿车，1958年，一机部汽车局提出了中国汽车工业的发展规划，明确提出，鉴于小轿车的使用特性，国产汽车应当着重发展高级轿车，而非中级轿车。
徐秉金、欧阳敏：《中国轿车风云1953-2010》，企业管理出版社，2012年版，第40页载述，在一汽着手研发“东风”品牌轿车的同时，亦同步启动了高级轿车的研制工作。1953年6月25日，一汽设计部门正式提出了研发高级轿车的规划，并决心在国庆节来临前的9月份前完成试制，以此向建国九周年庆典献上厚礼。这款新研发的高级轿车被命名为“红旗”。
史汝楫口述，《给毛主席送“东风”》一文，收录在葛帮宁所著《红旗》一书中，第32页有所记载。凭借“东风”车型造车的丰富经验，在一汽试制“红旗”的过程中，美方克莱斯勒车型被选为原型车。在设计车身时，一汽巧妙融入了诸多中国特色元素。例如，前进气格栅设计成“中国扇”的形状，后尾灯则借鉴了宫灯的设计风格，仪表盘采用了福建产的大漆“赤宝砂”进行装饰，座椅及门护板选用杭州云纹织锦作为面料，两侧围板则装饰了五面小红旗，分别象征工人、农民、商人、学生和士兵。整车内外无不彰显出浓厚的民族风情，品质较“东风”车型有了显著提升。一汽仅用一个多月的时间便成功试制出第一辆两排座的“红旗CA72”样车。
《第一汽车制造厂厂志》第一卷（上）由厂史志编纂室编撰，吉林科学技术出版社于1991年出版，见第127页记载：“‘红旗’轿车的成功试制，在全国范围内激起了强烈反响。一机部随即指令CA72车型进入批量生产阶段，以作为国庆十周年的献礼。1960年，红旗CA72正式投入量产，一机部为一汽制定了年产200辆的目标。然而，当年实际生产的数量仅为61辆。进入1961年，随着国民经济遭遇严重困境，‘红旗’轿车的产量锐减至仅1辆，创下了产量的新低点。”
《中国汽车工业发展早期阶段的技术路径——以上海汽车工业基地为例》，《湖北社会科学》，2014年第11期。
《上海汽车工业史》编纂委员会编纂：《上海汽车工业史1901-1990》，见第41页。尽管当时设备技术极为落后，采用“土洋结合”的方式生产高级轿车实属不易。1960年，上海汽车装修厂成功制造了12辆凤凰牌轿车。然而，由于资金链断裂，翌年即1961年，轿车生产被迫暂停。
何介轩所著，《草窝里飞出金凤凰》，收录于政协上海市委员会文史资料委员会编纂的《上海汽车工业五十年（1955-2005）》上卷中，由上海市政协文史资料编辑部于2008年出版，具体页码为第49页。为了强化对汽车生产的管理，国家对汽车工业的产业布局实施了统一规划与调整。一机部设立了汽车工业整顿小组，对行业进行了包括关闭、停产、合并和转产在内的结构性整顿。至1963年，轿车生产领域仅保留了“红旗”与“凤凰”两个知名品牌的轿车。
务必研制出三排座的高级轿车，“中央领导乘坐的CA72显然不适宜，其座位仅两排，且质量亦不尽人意。亟需升级为三排座，以供中央领导更换座驾。”
王振在其著作《红旗CA770制造始末》中提及，同一年间，一汽着手研发一款新型三排座高级轿车——红旗CA770。该车型的设计初衷是为了替代当时中央首长所乘坐的苏联“吉斯”轿车。葛帮宁在其作品《红旗》中也有类似的记载，可参见第119页。
自CA770问世，被誉为“大红旗”，而CA72则被称为“小红旗”。在1959年至1980年期间，红旗牌轿车总计生产了1491辆。
1963年，我国经济形势迎来了转机。在此背景下，中央政府做出了保留凤凰品牌轿车的决策。上海亦随之恢复了轿车生产，并成立了凤凰牌轿车试制及生产准备技术领导小组。翌年，即1964年，凤凰轿车的生产正式被上海汽车工业确立为战略重点。
关云平在其博士学位论文《中国汽车工业的早期发展（1920-1978）》中提及，1958年，“凤凰牌”汽车更名为“上海牌”，并转型为生产普通型轿车。与此同时，一汽公司则专注于生产专为国家级领导配备的红旗牌高级轿车，其产量相对较少。然而，上海牌轿车凭借其逐年上升的产量，在中低档轿车市场逐渐崭露头角。1964年，上海牌轿车的年产量仅为70辆，而到了1973年，这一数字已飙升至1000辆。随着上海牌轿车产量的持续增长，进口轿车的数量显著下降，国产轿车的市场份额逐渐扩大。
自20世纪50年代至70年代末，我国轿车保有量长期维持在一个较低的水平。然而，随着国内轿车工业的稳步发展，国产与进口轿车的比例经历了显著转变。在国产轿车领域，自1958年启动自主生产以来，至1966年，我国共生产了818辆轿车。1971年，轿车产量首次跨越500辆大关，次年即1973年，产量再度攀升至1000辆以上。在1967年至1978年期间，我国累计生产轿车达14,043辆。至于进口轿车，50年代至1966年，进口轿车占据了我国轿车市场的主体，累计达到12,275辆。此后，进口轿车的数量急剧减少，1967年进口72辆，1968年仅进口1辆。1972年和1973年，每年进口量均为10辆，1977年进口量为52辆，而1978年降至3辆。在1970年、1971年、1975年及1976年，我国均未进口轿车。仅有1973年和1974年，每年进口量超过千辆。总计，从1967年至1978年，我国共进口轿车2,445辆。从1958年至1978年，我国总计生产轿车14,861辆，同期进口轿车总量为14,720辆。
在这个阶段，我国在国家的引领下，构建起了轿车工业的体系，自主研发的轿车成为了民族国家意识的体现。当时的轿车生产与引进，其目的仅仅是为领导机关和高级干部提供交通工具，不允许自由买卖。这种“上层路线”不仅贯穿了轿车从诞生到成长的全过程，限制了轿车工业的扩张，产量因而保持低位；同时，这种路线也影响着轿车进口，进口数量同样受到严格限制。因此，这一时期轿车的保有量相对较低。从1954年至1972年，进口与国产轿车累计约15,191辆，平均每年新增约800辆。然而，自1973年起，随着国产轿车产量的提升，每年的轿车数量开始以超过2000辆的速率增长。这表明，在改革开放前的中国，即便人口众多，轿车保有量仍然极为稀少。由于轿车不允许进入市场流通，而是实行分配制度，能享用轿车的人寥寥无几。在这样的特殊分配制度下，形成了一个独特的轿车使用群体，这一群体在随后的很长时间里深刻影响了中国轿车消费的观念。
二、高级干部轿车分配
在中华人民共和国成立之前，我国长期饱受战争之苦，导致物资匮乏，有限的轿车仅供中央主要领导使用。在延安时期，我国爱国华侨领袖陈嘉庚先生慷慨捐赠了两辆美国福特牌轿车给中共中央。其中一辆被分配给了朱德同志，另一辆则由年事已高的林伯渠、谢觉哉、董必武、吴玉章、徐特立等五位“五老”共同使用。
纪彭：《领导干部公务车：从民族骄傲到等级象征》，http：//culqqcom/a/20140726/009612htm？pgv_ref=aio2012&ptlang=2052.1949年开国大典，毛泽东检阅部队时乘坐的是从国民党军队手中缴获的美式军用吉普车。杨新年、陈宏愚等：《当代中国科技史》，知识产权出版社2014年版，第104页。之后，斯大林曾向中国领导人赠送了一批苏联制造的吉斯牌高级轿车，这批轿车成为当时国家领导人出行使用的公务用车。
五十年代初，我国汽车产业尚处萌芽阶段，汽车资源稀缺至极。据初步统计，全国进口汽车数量不过七万之众，而轿车更是寥寥无几。在供给制时代，轿车主要用于高级别领导干部的出行。随着供给制向职务等级工资制的过渡，轿车的使用依然在很大程度上沿袭了供给制的特征。1955年8月31日，中共中央发布了《国务院关于国家机关工作人员全部实行工资制的命令》，并正式颁布了国家机关工作人员的工资标准，详情请参见下表：
具备13级及以上工资级别的领导干部享有乘坐轿车的权利。根据最新发布的国家其他机关工作人员工资标准表，可知13级以上工资级别的领导干部职务涵盖国务院各部委、省市人民委员会、行政公署人民委员会、专员公署市人民委员会、最高人民法院、最高人民检察院、高级人民法院以及省（市）人民检察院等机构的领导岗位。
中国社会科学院与中央档案馆联合编纂的《中华人民共和国经济档案资料选编（1953-1957）》中，收录了第425至432页的内容。1955年9月，我国正式推行军衔制度，并针对不同级别的军队将领制定了相应的待遇标准。自1956年起，轿车被纳入高级干部的福利待遇范畴，国家随即迅速建立了一套轿车分配机制。
从上文可知，改革开放以前，我国轿车保有量极少，轿车的稀缺性决定了国家在这一时期始终延续供给制的策略，规定只有高级干部可以乘坐轿车，并根据领导人的级别和职务规定乘坐的车型和等级，对轿车实行统筹分配。毛泽东及中央政治局常委等5人配备吉斯115防弹保险车;中央政治局委员副总理以上的领导乘坐三排座的吉斯110;省委书记、大军区司令员和各部部长配备苏联高尔基汽车厂生产的吉姆车。
王振著《红旗CA770制造始末》，葛帮宁著《红旗》，第119页载述：1959年9月中旬，第一汽车制造厂精心挑选了30辆红旗CA72高级轿车以及2辆敞篷检阅车，将这些车辆送往北京。其中，2辆检阅车荣幸地由时任国防部部长的林彪上将驾驭，以检阅三军；6辆CA72轿车则参与了国庆节的盛大游行；其余的车辆则分配给了中央办公厅和国务院的领导，以供试用。在那个中国轿车工业尚处初创时期，轿车分配尚无明确制度体系可循，红旗轿车的交付手续简洁明了，领导们在选车后只需签一个收条，便能轻松驾车离去。
首批乘坐红旗汽车的领导包括彭真、李富春、李先念、贺龙、聂荣臻、叶剑英、薄一波、习仲勋、杨尚昆、李维汉、林枫、吕正操、杨勇、章汉夫等人。详见范恒光所著《第一批“红旗”牌轿车进京》，收录于全国政协文史和学习委员会编纂的《一汽创建发展历程》一书，第255页。国务院、外交部、驻外使馆及贸促会等机构纷纷提出配备车辆的需求。在国际交往中，轿车往往被视为一国的形象象征，领导人们出于对民族的自豪感，渴望乘坐国产轿车。然而，在这股“红旗热”背后，汽车产量与需求的矛盾日益凸显。一方面，我国轿车制造能力有限，难以满足国家计划的年度生产任务；另一方面，受制于相对落后的技术水平，国产轿车亦难以完全满足领导们的多样化使用需求。进入60年代中期，中央领导所乘坐的“吉斯”三排座高级轿车已严重超出了服役期限。加之中苏关系恶化，苏联停止向中国提供汽车配件，导致这些轿车出现故障后无法修复，只能被迫停驶。
在前一汽轿车厂担任厂长的王振，在北京进行调研期间，目睹了吉斯115与吉斯110两款车型均已停止运营，甚至连朱德总司令所乘坐的防弹车辆亦被拆解。详见王振所著《红旗CA770制造始末》以及葛帮宁的作品。
《红旗》一书中第119页记载，1966年，首批生产的20辆红旗新型三排座高级轿车——型号为CA770的车辆抵达北京，此举标志着它们正式接替了中央领导人的苏联“吉斯”轿车。
换车的领导包括朱德、邓小平、贺龙、薄一波、陈毅、谭震林、陶铸、李先念、李富春等。参见赫世跃：《红旗精神》，葛帮宁：《红旗》，第187页。由此，“红旗”车正式成为国家级领导人的专属配车。70年代“红旗”轿车的乘坐范围又从“四副一高”
“市委机关现有小卧车8辆，其中5辆供5位书记专用，其余3辆供27名部长共用，平均每9人共享一辆。”然而，由于工作繁忙，部长们频繁下农村、下工厂，导致仅有的3辆车显得捉襟见肘，有时甚至无法满足用车需求。为解决这一问题，提议将书记处使用的5辆专车中的2辆改为公用，其中1辆由任书记专用，其余2辆由林、郑书记合用一辆，郭、张书记合用一辆。若临时有紧急需求，可由公用车及时补充，从而将公用小卧车的数量增至5辆，以缓解当前小卧车数量不足的紧张状况。
10月29日。”
一、提议为吕市长配备专用车辆一台；王副市长与高副市长合用一台；张副市长与吴副市长合用一台；外事处保留一台专用车。如合用车出现调配困难，可由车库临时调配，并相应将两台被抽调的专用车转为公用。二、建议吕市长继续保留专用车一台，同时将副市长及外事处的专车收回，转为公共车辆，并由车库随时提供调配。”
《关于车辆的使用报告》，哈尔滨档案局藏档案，档号：XDO12-021-0454-011，19571106。哈尔滨市人委共有18台轿车，市长、4位副市长与外事处配有专车，副局长、直属处长以上负责人可以使用公用的轿车。从请示报告的内容看，市人委两个修改配车方案，前者是参考市委的规定，后者是参考市人委秘书长李坚的意见。虽然不清楚最后落实的方案是哪一个，但基本原则可以明确，哈尔滨市党政一把手配有专车，副职领导原来配有专车，但因轿车数量太少，改为使用共用车，共用的人数或少或多。市委与市人委下属主要部门的领导上下班和公务活动，有资格使用轿车，均为共用车，轿车由机关车库统一调配使用。从笔者相关社会调查的结果看，改革开放以前，这种配车制是我国高级领导干部（行政13级以上）轿车分配制的基本模式。地方省市自治区和部队军级以上的正职领导配有专车，副职及以下、厅局级以上领导配有共用的公務用车。1979年，中共中央、国务院印发《关于高级干部生活待遇的若干规定》，对高级干部用车做出明文规定。《规定》指出省部级以上干部每人可配备一辆专车，副部长配专车分两种情况，一是常务副部长及一些特殊部门，如外事和公安部的副部长，根据工作需要可配专车;二是65岁以上年老体弱的副部长可配备专车。其他副部长不配专车，由所在单位根据需要，保证用车。《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》，中央纪委办公厅编：《廉洁从政行为规范》，中国方正出版社2012年版，第495页。邓小平在讨论高级干部待遇问题时曾说，这个关于高级干部待遇的规定基本上是重申“以前的一些有关规定，没有很多的新章程，有的比那个时候还放宽了一点”。
邓小平：《高级干部要带头发扬党的艰苦朴素、密切联系群众的优良传统》，中央纪委办公厅编：《廉洁从政行为规范》，第496页。
审视轿车型号的变迁，在改革开放前的岁月里，地方厅局级及以上的领导干部，以及各军区军级以上的将领，不论专车还是共用车辆，普遍配备的是伏尔加、胜利、华沙、道奇等品牌的普通型轿车。1964年，上海牌轿车问世并投入生产，它成为我国第一款国产的普通型公务用车，与进口车型一道，服务于厅局级以上的官员。随着上海牌轿车产量的显著增长，到了70年代中后期，它已成为机关、企事业单位的主要车型配备。
《中国汽车工业史》编纂委员会编：《中国汽车工业史（1901-1990）》，第52页。
在改革开放之前，轿车最初仅供极少数高级领导干部享用，随后逐渐演变为一般高级干部（行政13级）待遇的一部分。国家对轿车的分配制度始终以领导干部为核心，依据不同级别配备专车和共用车，显现出鲜明的供给特征。此外，“配车”更演变成干部身份的象征，成为待遇的一种体现。随着轿车需求和使用范围的不断拓宽，公务用车逐渐成为整个等级制度的附属产物，相应的社会集团轿车分配制度亦应运而生。
三、集团轿车分配制
在轿车分配体系内，依据领导干部的职级差异，车辆被划分为专属轿车与共用轿车。专属轿车系国家特地为中央及地方的高级领导干部配备，配备专职司机，且不纳入机关车队的管理范畴。而共用轿车则由各政府机关、事业单位或社会集团的车队进行管理。鉴于轿车的重要性和稀缺性，其被纳入国家统一分配的物资范畴，并由国家进行集中管理。社会集团需根据国家分配的指标进行购车。这一由国家统一分配、社会集团依据指标购车的轿车分配制度，伴随着我国物资分配体系的不断完善而逐步确立。
在建国之初，轿车资源极为匮乏，因此长时间内缺乏一套独立且明确的轿车分配管理规则。随着我国汽车工业的兴起及计划经济体制的逐步完善，一套管理规范、原则清晰的轿车分配体系得以逐步构建。社会集团购买轿车受到严格的管控，实行“申请——审批”的购车流程，相应的配套措施亦随之完善。在改革开放之前，社会集团轿车的分配采取了申请审批的方式，按照计划进行分配，并凭凭证进行供应。各单位在购买物品时，必须出示购物证和经批准的购物计划。若确实存在特殊情况，非得购置轿车不可的，中央单位需报财政部审查批准，而地方单位则需报省、自治区、直辖市人民委员会审批。
“各机关、团体、部队、学校、事业和企业单位在未来一年内，均不得购置沙发、地毯、桌椅及轿车等非必需品。”同年3月，又规定在接下来的三年内，全面禁止购置轿车等高档商品。
中共中央、国务院发布《关于进一步压缩社会集团购买力的决定》，文件编号为1961年1月23日；国务院亦颁布了《关于进一步压缩和控制社会集团购买力的紧急通知》，日期为1962年3月31日。全国控制社会集团购买力办公室编纂的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》中，收录了相关内容，具体在第5页和第13页。1974年，国家为了更有效地管理轿车分配，对轿车审批的范围进行了规范。明确规定，无论轿车购买是否属于计划内或计划外，都必须遵循控制社会集团购买商品的相关审批程序进行处理。
财政部发布《关于复计划内小汽车、摩托车纳入社会集团购买力控制审批范围的函》（1974年8月30日），全国控制社会集团购买力办公室编撰的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》中收录，第205页。据此规定，国务院各部门直接分配给地方各单位的小汽车（包括小轿车、吉普车、面包车等），用车单位需事先遵循规定的控制社会集团购买力审批流程，向所在省、市、自治区提出申请并获批准。未经地方批准，国务院各部门不得批准其领车，以避免产生矛盾。
国家计划委员会、财政部、商业部联合发布《关于申请小汽车须依照社会集团购买力审批程序进行报批的通知》（发布日期：1975年12月31日），全国控制社会集团购买力办公室编纂：《控制社会集团购买力文件汇编（1960-1984）》，第206至207页。
1977年，我国对物资管理工作及社会集团购买力进行了全面整顿。同年12月8日，国家计委、财政部、商业部以及供销合作社联合发布了《社会集团购买力管理办法》。该办法明确指出，对于社会集团购买力，将实施计划管理、限制控制、凭证购买、定点供应、专用发票，并对部分商品实施专项审批。所谓“专项审批”，即指对于社会集团所购的某些高档消费品以及市场供应暂时紧张的商品，实施特定的控制措施。这些高档消费品和紧缺商品，被统称为“专项控制商品”。首批列入“专项控制商品”的共有30种，其中轿车位列首位，社会集团原则上不得购买。因此，该《办法》对于加强和完善轿车分配制度体系起到了基础性的作用。在此基础上，我国对轿车的生产、供应和购买实施了全体系的管控，逐步建立了编制和定员定额的管理制度。首先，轿车的生产必须经过国家计委的批准，方可按计划进行。任何地区和单位都不得在国家计划之外擅自生产小汽车；其次，轿车的供应由物资分配部门和同级审批机关共同商定分配计划；最后，中央、地方、军队各单位购买轿车时，需向各自上级部门申报，并须持有批准机关的批件以及社会集团购物证（准购证）。
国家计划委员会、财政部、商业部、供销合作总社：《关于发布〈社会集团购买力管理办法〉及附件的通知》（发布日期：1977年12月8日），全国控制社会集团购买力办公室编：《控制社会集团购买力文件汇编（1960-1984）》，第115至129页。1979年，我国官方正式成立了全国控制社会集团购买力办公室，并赋予其处理轿车购买审批的职责。
自改革开放以来，伴随着生产力的显著飞跃与经济的迅猛扩张，国产轿车的年产量自1978年的2640辆激增至1980年的5418辆，实现了产量上的翻番。依据国家相关规定，超出计划生产的汽车可由各省市自行调配分配，此举开启了生产资料双轨制的历史先河。然而，随着社会转型与思想观念的转变，领导干部对轿车的需求急剧攀升，而产量的增长速度却未能跟上需求的膨胀。卡车改装为轿车、私自超产等现象屡见不鲜，与此同时，进口轿车也通过正规与非正规渠道不断涌入我国。仅以1980年广东省为例，在3月至9月间，进口轿车数量便达到了4000余辆。
国家进出口委员会发布《关于严格控制进口各类小型汽车的通知》，该文件发布于1980年11月12日。由全国控制社会集团购买力办公室编纂的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》收录了此通知，位于该书第228页。据统计，当年全国共进口轿车19,570辆。
中国汽车技术研究中心：《中国汽车工业年鉴1999》，第5页。随着轿车市场需求的激增，它们逐渐演变为“官倒”圈中炙手可热的商品。部分单位不惜违反上级规定，擅自购置轿车。
《关于恢复与设立各级控制社会集团购买力办公室的通告》（发布于1980年10月13日），由杨万书主编，《河南省控制社会集团购买力管理工作手册》，河南省人民政府控制社会集团购买力办公室1992年版，第1页。此通告的发布，亦导致轿车市场秩序陷入极度混乱。
面对此现象，1981年4月，国家计委携手多个部门共同出台《关于控制汽车生产、进口及改进分配办法的暂行规定》和《关于严格规范小汽车、大轿车分配与购买管理的暂行规定》。这两项规定对轿车的分配对象、途径、资格等环节做出了详尽的规定。首先，该规定适用于所有社会团体。即“所有机关、团体、部队、学校以及企业、事业单位所需的小轿车，均需纳入计划，并依照物资分配体制和社会集团购买力管理办法的规定，完成审批及调拨程序”。其次，轿车的分配必须严格遵循物资分配渠道。“小汽车由国家物资总局以及各省市自治区的计划委员会或物资局负责分配”。最后，购买轿车必须拥有相应的社会集团购买力指标。“若无指标或指标不足，将不得购买”。
国家计划委员会、财政部、国家物资供应总局、国家城市建设总局以及全国控制社会集团购买力办公室于1981年4月18日联合发布的《关于严格控制小汽车、大轿车分配与购买的规定》，收录于全国控制社会集团购买力办公室编纂的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》第216页。自1981年起，我国开始实施汽车统一联保付款、统一联领牌照、统一联供油料的供应机制。同时，正式推出了“汽车供应证”。
汽车供应证的制订由我国国家计委负责，并委托国家物资总局负责印制。根据分工规定，供应证将分别发放至相关部门及各地区。供应证按照车种进行印制，并配备统一的编号，每辆车对应一份单独的供应证。供应证的发放需依据已签订的合同数量，未签订合同的情况下，将不予发放供应证。具体可参考国家计委、国家经委、国家机械委联合发布的《关于控制汽车生产、进口和改进分配办法的暂行规定》通知（1981年4月4日），以及全国控制社会集团购买力办公室编纂的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》中的第222至225页。为强化汽车产销平衡的计划管理，社会集团在购买轿车时，除需持有“准购证”外，还必须具备“汽车供应证”。
国家计划委员会、财政部、国家物资储备总局、国家城市建设总局以及全国控制社会集团购买力办公室于1981年4月18日联合发布的《关于严格控制小汽车、大轿车分配与购买的规定》显示，若无相应的汽车供应证，银行将禁止支付款项；商业部门将拒绝发放油料供应证明；同时，公安和交通部门也将不予核发车牌。
公安部、交通部及全国控制社会集团购买力办公室联合发布《关于发放小汽车、大轿车牌照相关事宜的通知》（发布日期：1981年6月3日），收录于《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》一书中，具体位置在第269页。进入1982年2月，随着进口车辆的逐渐增多，它们逐渐成为社会集团购买的主要目标。在此背景下，审批机关在处理购车申请时，重点审查申请单位车辆来源的正当性，并已不再将“汽车生产供应证”作为审批购车的必备条件。
全国控制社会集团购买力办公室发布《关于不再将“汽车生产供应证”作为控购审批依据的通知》，该文件于1982年2月2日颁布。由全国控制社会集团购买力办公室编纂的《控制社会集团购买力文件选编（1960-1984）》收录了此通知，具体位于第227至228页。直至1984年，私人购买轿车的合法性得以确立，轿车消费模式才逐步从“分配”模式转变为“消费”模式。然而，由于轿车需求与生产量之间存在的巨大差距，走私车和“官倒”等特殊现象直至90年代初才逐渐消失，这些现象将另文详细阐述。
审视我国经济体制改革前轿车配给机制，显而易见，国家对轿车的购买控制始终维持着严格的姿态，并逐步塑造了分配对象界定清晰、流程透明化的轿车分配体系。从起初仅向高级官员配车，到社会团体凭证购车，再到完善的分配体系，直至1984年私人购车的“解禁”，我国的轿车消费在制度层面经历了从国家指令性分配到申请审批，再到市场自由消费的演变。从历史视角审视这一演变过程，对于深入理解轿车消费具有重要意义。同时，在1984年轿车私人消费兴起之前，轿车一直被视为“高级领导干部的专享”，即便其使用范围逐渐拓宽，也始终局限在公务用车的范围内。这使轿车背负上“官车”的标签，一方面导致“公车消费”在轿车消费初期长期占据主导地位；另一方面，也塑造了一种“官车观念”，在很长一段时期内深刻影响着轿车的私人消费。
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